1、中国公用企业滥用优势地位行为的表现
中国的公用企业行业长期实行事业化管理体制，即企业的市场经营与行业管理相结合，有着双重的法律地位。一方面，它们是提供自来水、煤气、电力，承担铁路、航空客货运输，从事邮电和电话业务的民事主体，其次在管理机构的设置和职能上，它们又处于行业管理地位，是行政主体。在实践中，公用企业滥用市场优势地位的行为可以表现为以下三个方面：
（一）滥收成本
垄断理论表明，垄断者凭着市场结构，很可能向市场提供比它实质可能的生产数目少得多的商品，与此相适应，索要与其生产本钱相比不适当的高价。这种滥用行为也被叫做剥削性的滥用。公用企业由于在价格方面遭到了国家管制，其商品或者服务的定价一般要得到有关政府部门的批准，剥削性的滥用行为好像没存在的原因。然而，实质的状况是，尽管公用企业提供的商品和服务在价格上遭到政府的监督，甚至由政府直接定价，但出于盈利的动机，它们仍然会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的范围，设法为自己牟取不正当的经济利益。如有的电业局采取加强线路损失、加强变压器损失、加收协议电量、表外多计电量等种种方法，多收用户电费。①
（二）拒绝买卖
拒绝买卖即指企业在没正当理由的条件下，拒绝供应其产品或者提供服务。在市场经济条件下，根据合同自由原则，企业有权决定与某个企业买卖，或者与某个企业不买卖。但，企业拒绝买卖的权利却不适用于在市场上占有支配地位的企业，特别不适用于公用企业。这一方面是由于公用企业提供的商品或者服务与国计民生息息有关，其次是除去这类企业的商品或者服务外，市场上没相同或者一样的商品或者服务供用户或者买家进行选择。为了保障企业的正常生产活动和人民的生活，公用企业不能凭着其垄断地位在市场上抵制买卖。
（三）强制买卖
占市场支配地位企业的妨碍性滥用行为都有一个共性，即为了排挤角逐对手或者加大其市场支配地位，它们总 是设法使其角逐者很难接近买卖对手，或者封锁角逐者接近 买方或者卖方的途径。在中国，这种行为主要表现为强制性 买卖，即强迫买受人同意从买卖性质到习惯都与合同无关的 产品或者服务。
2、中国规范公用企业的现行法律规范及其问题
国内目前在规范公用企业方面有两种法律规范，一个是《反不正当角逐法》，另一个是专门的行业立法。
（一）反不正当角逐法
中国关于禁止公用企业滥用行为的现行法规主如果《反不正当角逐法》第 6条。它规定，“公用企业或者其他依法 具备独占地位的经营者，不能限定别人购买其指定的经营者的产品，以排挤其他经营者的公平角逐。”为了使这一规定具备可操作性，而且也是为了可以遏制公用企业的其他滥用行为，国家工商行政管理局于1993 年 12月发布了《关于禁止公用企业限制角逐行为的若干规定》。
但，工商管理机关执法不力一直是一个比较突出的 问题，其中有客观缘由，也有主观缘由。客观上讲，很多中国 公用企业如铁路局到今天身兼二职，有着管理行业和市场经营的双重身份。在这样的情况下，工商管理机关查处这类企业的 滥用行为时，不可防止地会遇见来自政府部门的阻力。主观上讲，工商管理机关的独立性较差。作为政府的一个部门，授 权它们查处个别企业的不正当角逐行为尚还可以，若要查处 对市场有着广泛影响的垄断行为，尤其是查处行政性垄断行 为，其权威性则看上去非常不够。
（二）行业立法
中国关于公用企业的立法也有规范这类企业市场行为 的规定。比如 1995年颁布的《中国电力法》，针对供电企业是垄断企业的特征，其中有不少反垄断的规定。比如，《电力法》第 26条第1款规定，供电企业不能违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电（不能拒绝买卖）；第 41条规定，供电企业需要对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，实行相同的电价标准（不能歧视）；第 43条和第44条规定，供电企业不能超越电价管理权限拟定电价，不能擅自变更电价；除法律和行政法规另有规定外，不能在电费中加收其他成本；禁止供电企业在收取电浪费时间，代收其他成本（不能滥收成本）；等等。
《电力法》上述禁止性的规定同《反不正当角逐法》第 $条一样，起着监督有哪些用途，目的是保证这类企业可以在角逐性的市场条件下，向用户和买家提供价格适当的优质服务。然而，依据中国现在的经验，行业监管部门监管本行业垄断企业市场行为的做法不是非常有效的重要原因是监管部门与被监管的企业常常有着相同的经济利益。普通的状况是，当这类企业与其他部门的企业或者与买家发生争议时，行业监管部门重视保护本行业企业的利益，而不重视保护其他企业与买家的利益。其次，行业监管部门重视的是行业进步和安全生产，而不是怎么样监管企业的市场角逐行为，尤其是监督占市场支配地位企业的滥用行为。这类机构的员工应当有相当强的反垄断意识和理念。然而，就中国现在的行业监管机构来讲，这类机构的员工既不拥有这种素质，也不拥有这种能力。因此，尽管中国在 2000 年就颁布了《电信条例》，电信市场的限制角逐行为和不正当角逐行为仍然很紧急，甚至多次出现了破坏通信设施和砍断电缆的恶性事件，但大家没看到中国信息业监管机构在制止行业中的限制角逐行为和不正当角逐行为方面有过什么作为。更要紧的是，中国公用事业现行的行业监管法，大多是本行业自己起草的，或者是立法机关主要征求了行业内大企业的建议。这样的情况下的行业立法不可防止地会保护垄断企业与占市场支配地位企业的自己利益。
以上状况说明，中国现在关于公用企业的专门法在非常大程度上不是保护角逐，而是保护垄断。在这样的情况下，就决不可以将制止公用企业的滥用行为的任务交给这类行业的监管机构。至少在现在，这类行业的行政管理机构还不可以胜任这个任务。
3、关于监管公用企业滥用优势地位行为的法律考虑
国内现在在规范公用企业与其他占有市场独占地位企业的市场行为方面还没打造有效的法律规范。依据其他市场经济国家的经验，这个任务主如果由反垄断法来承担的。传统的反垄断法在实体法方面有三大支柱，即禁止卡特尔、禁止滥用市场支配地位和控制企业合并。这三个方面都是依据市场经济的实践经验和经济学的基本理论拟定出来的，即企业越是可以通过其市场地位限制角逐，它们就越是可能限制市场的供给，提升商品的价格。这个理论对任何条件下的垄断企业都是适用的。垄断企业不只操纵市场和价格，而且还致使生产和技术的停滞，出现腐朽的倾向。因此，为了保护角逐，维护优化配置资源的市场机制，绝大部分市场经济国家都颁布了反垄断法。在市场经济国家的法律体系中，反垄断法占有极其要紧的地位。在美国，它被叫做“自由企业的大宪章”；在德国，它被叫做“经济宪法”；在日本，它是“经济法的核心”。
公用事业在过去一般都可以从反垄断法中得到 豁免。②但，伴随 20 世纪 80 年代以来的经济自由化和放松管制的时尚，各国反垄断法逐步废除去对公用事业豁免的规定，尤其是它们的滥用行为不能从反垄断法中禁止滥用优势地位的规定中得到豁免。依据公用企业滥用优势的方法，反垄断法对它们的滥用监督主要有剥削性滥用的监督和妨碍性滥用的监管两个方面。前者主如果指价格监督，即预防公用企业在提供商品或者服务时，对用户和买家滥收成本，牟取不适当的垄断收益。国内《反垄断法》草案中也有一条规定，“具备市场支配地位的经营者不能以垄断高价销售产品”。依据外国的实践，可以通过以下三种办法认定企业的剥削行为：第一是空间比较。对于存在着可比价格的商品，比如在煤气企业的强迫买卖中，假如煤气公司供应的煤气灶在价格上较角逐性市场上的相同种类商品超出 8%，一般就能认定煤气公司在供应煤气灶中存在剥削性的滥用行为。第二是时间比较。对于没有可比价格的商品或者服务，比如旅客或者货物的运输费，因国内只有一家铁路运输企业，该企业下属的集团公司借助“联营”或者“限制口”使车皮随便涨价，获得高额垄断收益的行为就很难通过比较两个市场的办法认定涨价的违法性或者不合理性。对于这种不可以进行“空间比较”的商品或劳务，可以用它们过去的价格与现行价格进行比较，然后评价涨价是不是有合理性。这种比较办法可以称为“时间比较”。第三是本钱加合理收益的比较。这种办法第一是确定商品或者服务的本钱，然后与本钱相比较，判断企业所获得的价值是不是有合理性。德国对医药行业就采取这种方法控制价格。③但，这种办法在实践中有时很难让人们同意，由于其后果是政府的直接限价。大家对此提出的问题是，假如因政府限价而使企业破产，哪个应当为企业承担责任。而且，即使企业没破产，哪个又为企业扩大生产所需的资金负责。但，这种方法毕竟是从商品定价的基本原则出发，具备非常大的合理性，应当成为国内反垄断执法机关监管公用企业价格行为的要紧方法。尤其是当企业不遵守国家的定价规则，越权涨价或者滥收成本，就可认定是剥削性的滥用行为。
所谓妨碍性滥用的监管主要对于公用企业为了占市场支配地位和排挤角逐对手或者加大其市场支配地位，总会挖空心思地使其角逐者很难接近买卖对手，或者封锁角逐者接近买方或者卖方的途径的行为的监管。这种行为主要表现为强制性的买卖，即强迫买受人同意其指定的产品或者服务，甚至强迫他们同意与买卖无关的产品或者服务。对此，国内《反垄断法》草案中也有规定：“具备市场支配地位的经营者不能拒绝向购买者销售产品，不能以胁迫办法强制买卖，排除或者限制其他经营者的公平角逐”；“具备市场支配地位的经营者不能搭售产品或者附加其他不适当的买卖条件”。然而，就以互联网设施为特点的公用企业而言，关于禁止滥用市场支配地位的规定中应当增加一个禁止“拒绝互联互通”的条约。由于在实践中，电信市场上的限制角逐行为主要表现为占市场支配地位的电信运营企业拒绝向角逐者开放互联网，或者以不适当的条件开放互联网，比如索取不适当的成本。这里大家应当借鉴德国《反对限制角逐法》第9条第4款第 4项的规定。据此，一个占市场支配地位的企业作为一种产品或者服务的供方或者需方，假如拒绝支付适合报酬的企业进入其互联网或者其他基础设施，而他们出于法律或者事实之缘由，不进入这类互联网或者基础设施就不可能在其上游或者下游的市场上与这个占市场支配地位的企业拓展角逐，这个拒绝互联互通的行为将被视为是“滥用市场支配地位的行为”，除非这个占市场支配地位的企业可以证明，因经营条件的限制或者出于其他缘由，进入互联网或者用基础设施是不可能的，或者是不适当的需要。如此的规定一方面有益于推进在与互联网或者与其他基础设施有关的经济部门引入角逐机制，其次也有益于保护互联网或者基础设施的所有权。
中国作为社会主义市场经济国家是不是有必要拟定反垄断法，这已经是没争议的问题，由于社会主义市场经济体制需要要打造保护角逐的法律规范。国内的反垄断法，一方面需要制止限制角逐的卡特尔，如企业间商定价格、限制生产数目、划分销售市场；需要规范企业联合，预防产生或者加大市场支配地位；需要制止政府及其所属部门滥用行政权力搞区域封锁和部门垄断；需要对公用企业及其他具备独占地位的企业进行监督管理，预防它们滥用市场权势。其次，伴随国内实行对外开放的政策，大量外国企业和外国产品涌进入国内市场，与国内企业和产品相角逐，因此，大家也迫切需要反垄断法规范外国的角逐者。因此，拟定一个符合国际惯例的反垄断法不只有益于国内经济与世界经济接轨，而且还有益于促进国内政府部门职能的转化，从而成为深化国内经济体制改革和加速政治体制改革的催化剂。
注解：
①如黑龙江哈尔滨宾县电业局在1994年1月到1995年12月两年期间，采取这类方法多收用户电费120多万元，且这个数据来自于占全县十分之一的线路。参见 1996 年 4月14 日《法制日报》。
② 如第6次修订前的德国《反对限制角逐法》规定对能源企业给予豁免。
③ Vgl v. Emmerich ,Kartellrecht ,6 Aulf Munchen, 1991,S 251.
